養殖漁業區公共設施整建問題檢討

 

壹、養殖漁業所面臨問題與其發生背景分析

  經過數一年之發展,養殖漁業已成為台灣地區農業結構上重要之一環,每年 350 億元以上之產值,對農村社會之安定與繁榮具有貢獻。惟在民國 70 年以後,逐漸發現此一產業並非完全在正常合理之情況下,循序發展,致弊病日增,且解決極感困難。

  民國六十年代起,隨著台灣社會經濟結構之轉變與養殖技術之開發,養殖漁業逐漸步入快速發展之階段,但是當時農業發展著重於「安全存糧」之政策考慮,農業水土資源之規劃調配及公共設施之投資,偏向於以提高稻米生產為目的。養殖漁業之發展不但未能受到正常之輔導,對於農地轉營魚塭更是受到種種法規之限制。惟農民為了尋求更大之經濟獲利,擅自將農地挖掘為魚塭從事水產養殖,此種情形經過長期發展的結果,造成大面積違規魚塭之出現。農地一旦轉為魚塭使用,很快成為三不管地帶,其公共設施如農路、水路不再得到正常之整建與維修,養殖用水更無權責單位來負責規劃管理,全由漁民自憑所能,任取所需,種下了造成今日養殖漁業區環境惡劣,弊病叢生之惡果。現階段台灣地區養殖漁業所面臨,並直接影響到產業持續發展的主要問題為:

  一、土地使用違反管制規定:目前台灣地區魚塭面積達 48,000 公頃,其中有廣大面積為違反有關土地使用管制規定之「違規魚塭」,雖然基於現實之社會狀況,政府難以執行取締拆除工作。但是為避免引起不良後果,各種工程建設計畫及補助輔導措施,亦無法以違規魚塭為實施對象,而其存在之事實,往往又是造成不利產業發展事件之發生根源。

  二、用水缺乏規劃與管理:水為發展養殖漁業之必要條件,但是對於魚塭所需之用水,政府未予以規劃供應,係在一種無管理狀態下,任由漁民自行取得。淡水方面,由於地表水不足或污染無法引用,因此幾乎完全依賴地下水;海水方面,由於缺乏供應管道,漁民均由排水溝渠或海堤內外鑿井或直接抽取。此種用水缺乏管理之情況,長久發展以來,造成地盤下陷、地下水鹹化、破壞沿海防潮設施等情事發生。

  三、魚病災害蔓生:由於土地資源有限,台灣地區養殖漁業趨向於小面積高密度約化方式經營,在人工飼料大量投餵後,魚池底質極快老化,同時外在環境不佳,如水質污染、池水替換困難,導致病害發生。更由於魚塭集中區給排水普遍共同使用同一水路,往往一池得病,很快蔓延全區,發生大量死亡情形。此一魚病問題,近年來有日益嚴重之趨勢,目前台灣地區養殖草蝦連續二年遭到失敗即為實例。

  四、藥物殘留嚴重:養殖水產品在遭到病害之侵襲下,漁民不堪損失,乃大量使用藥物,更在商人極力推銷下,情形至為嚴重。在消費者逐漸重視品質衛生之情勢下,養殖業者大量使用藥物造成之藥物殘留問題,可能將成為不利養殖漁業發展之最大限制因素。

  五、養殖成本偏高:台灣地區養殖漁業之發展,受到產品外銷能力之影響甚大。但在工資升漲等情況下,使得生產成本提高,進而造成國內養殖水產品外銷競爭力薄弱。此外,在國內市場也是必須依賴政府之保護措施,否則亦難與進口水產品相抗衡。因此成本能否降低,就成為影響養殖漁業發展之重要因素。

  上述種種阻礙,與養殖漁業的發展關係密切。探究其發生之原因與背景,應該是政府未能配合產業發展需要,對其使用之水土資源預為規劃,並進行公共施施之建設,任由漁民個自零亂之發展所造成。

 

貳、養殖漁業區公共設施整建之意義

  養殖漁業區公共設施缺乏完善之規劃與整建,為造成目前養殖漁業生產環境惡化、水土資源超限使用、病害蔓生、藥物大量使用及成本提高之最主要原因。因此進行養殖漁業區公共設施整建,為現階段本會推動養殖漁業重整之最重要工作,其具有下列重要意義:

  一、維護水土資源與環境:配合養殖漁業區公共設施之規劃整建,對沿海地區海堤及防潮設施之保護、防止土地及地下水之鹹化,將具有實質之改善效果,有助於環境之維護及水土資源之保育。

  二、奠定產業再發展之基礎:完善之公共設施能創造良好之生產環境,對減少病害之發生、產品品質衛生之提升、生產成本之降低等,產生絕對之效果,可突破目前養殖遭遇之問題與困難,奠定產業再發展之基礎。

  三、建立養殖漁業產業秩序:養殖漁業區公共設施整建工作最重要之階段在於營運維護與管理,且必須在完善之制度下進行運作。因此在辦理公共設施之規劃與興建之同時,漁民之組織即應同時完成,以利工程之推展及管理制建立,而漁民管理組織之成立,有助於改善過去養殖漁業無秩序發展之缺失。

 

參、養殖漁業區公共設施項目與目前實際狀況

 一、公共設施項目

  正常情況下,養殖漁業區基本公共設施應包括下列各項:

  1.水源及給水設施:水源包括海水及淡水,充足潔淨的水源與完善之給水設施,能提高池水之替換率,維持良好水質與生長環境,增加養殖效果。

  2.排水設施:養殖漁業區排水設施必須保持疏暢以利大雨時池水之排洩;避免與給水系統共用同一水路,減少病害之傳染;排水口遠離水源,防止污水再度引用。

  3.道路:由於飼料與魚苗魚貨運送頻繁旦必須快速送達,因此養殖漁業區運輸道路狀況對漁民經營管理極為重要。

  4.電力設施:台灣地區養殖漁業均是以高密度集約化方式經營,在生鮮飼料之冷藏、飼料之投餵、水車之運轉及池水之抽排均依賴電力供應至深,因此電力設施對養殖漁業發展至屬重要。

  5.魚貨集貨處理場:養殖漁業區如能設置魚貨集貨處理場,對於魚貨品質之維持與共同運銷業務之推展,能發生極大之助益。

 二、養殖漁業區環境實況

  長久以來,農地一旦轉作為魚塭使用,有關機關對於其道路及給排水路即不再進行整建與維護,而漁業機關過去亦只著重於養殖技術之推廣,以致造成養殖漁業區環境普遍不良,情況如下:

  1.缺乏水源供應設施:淡水完全依賴漁民自行抽取地下水使用;海水則由漁民自行於海邊抽取埋管輸送,或任意破壞水利排水路之防潮設施,引進海水抽取使用。

  2.給排水路共用同一水道:對於利用原有水利排水路,引進海水使用之養殖漁業區,由於無法另外開關排水路,因此只能利用同一水道,漲潮時進水,退潮時排水,甚至漲潮時同時進排水,此種情形最不利養殖之發展。

  3.道路彎曲狹小、路面不佳:目前除農地重劃後再開發之養殖漁業區,其道路系統情況較佳外,其餘漁塭區運輸道路普遍呈現彎曲狹小,路面凹凸不平,一到雨天更是泥濘無法通行。造成漁民經營上之困難。

  4.電力違反契約用電規定:目前養殖漁業區雖然有電力供應設施,但是由於養殖用電申請困難,漁民均以農業用電申請裝設,待配電後再挖掘魚塭從事養殖。但是養殖用電量極大,往往超過其申請之契約用電量,因此經常受到電力公司之罰款,又無法申請改變用電契約,漁民迭有怨言。

  5.缺乏專用線路,無法享受水產用電優待;雖然政府訂有水產養殖用電優待辦法,但是許多漁民均築屋居住於魚塭旁,便利經濟看管,而家庭用電與養殖用電線路無法區分,故無法申請優待。

 

肆、養殖漁業區公共設施整建業務辦理情形與檢討

 一、辦理情形

  農委會自 70 年度起,配合中央加強農建計畫,積極進行養殖漁業區公共設施整建,至 78 年度止共補助 35,500 萬元,加上 16,000 萬元之省縣及漁民配合款,共投資 51,500 萬元進行主要養殖漁業區公共設施之整建,實施地區侷限於合法之漁塭集中區,整建項目與數量如下:

  1.海水供應設施:二處 ( 為宜蘭縣礁溪鄉大塭養殖區海水供應設施及五結鄉清水養殖區海水供應設施。)

  2.電力外線:24,011 公尺。

  3.道路整修:147,862 公尺。

  4.排水路整修:86,163 公尺。

 二、問題之發生

  上述工程除二處海水供應設施尚未完成使用外,其餘均已使用,深受漁民之歡迎。惟數年來,在辦理本項業務時,曾發生下列缺點,影響了計畫效益。

  1.工程進度落後:自推動養殖漁業區公共設施整建計畫以來,幾乎沒有一件工程得以在預定期間內完成,而必須展延半年或一年,部分工程甚至拖延數年之久,如礁溪大塭海水供應設施及五結清水海水供應設施分別於 73 年及 76 年度成立計畫實施以來,至今工程仍無法完工使用。

  2.工程計畫取消:由於用地取得困難,或漁民配合意願低,導致工程無法按照預定計畫實施而必須取消,如屏東縣佳冬鄉塭豐養殖區海水供應設施及彰化縣王功養殖區給水路整修工程,在完成規劃設計後,卻無法實施即為例子。

  3.工程品質不佳:養殖漁業區公共設施整建計畫實施以來,曾發生工程未依照原設計施工,造成工程品質不佳之情形。最嚴重為宜蘭縣礁溪大塭養殖區海水供應設施工程,發生工程驗收通過後,卻無法使用,而必須拆除重建之弊端,造成政府投資重大浪費,且影響政府聲譽甚巨。

 三、問題之檢討

  經檢討工作之所以發生缺失,主要為辦理本項業務有下列問題存在:

  1.計畫執行缺乏依據:養殖漁業區公共設施整建計畫與農地重劃具有相同之意義,均有改善生產環境之目的。但是養殖漁業區公共設施整建卻不像農地重劃有「農地重劃條例」之法令依據,因此工程用地取得及工程之設計,必須取得漁民之同意與配合。但是往往由於少數漁民之反對,導致工程計畫無法進行,或必須做不合理之變更。

  2.計畫執行缺乏良好規劃:辦理工程建設,事先必須進行周詳之調查鬧探勘與規劃後,再進行工程之測設,而應在預算書審核通過後,再編列預算辦理可減少許多作業上之缺乏。但是過去辦理養殖漁業區公共設施整建常常係應緊急要求而辦理,往往未經調查規劃即以概估方式編列經費,同時在一年內必須完成工程之設計、發包與施工。因此極易發生工程費不足,或施工後必須變更設計或預算追加之缺乏。

  3.計畫執行缺失專才辦理:目前各級政府漁業單位所設置之工程人員,純係辦理漁港工程建設。養殖漁業區公共設施整建為目前養殖漁業工作部門最重要業務,養殖漁業每年編列之經費,絕大部分係作為此項工程建設,但是目前各級政府辦理養殖漁業區公共設施業務均係由負責養殖技術推廣人員兼辦,在未具有土木工程及水利工程之素養下,承擔工程建設業務,極難發揮效率,或查覺缺失加以指正。

 

伍、建  議

  台灣地區養殖漁業之繁榮發展,與八萬養殖戶生計之維持息息相關,因此產業必須繼續發展。但是現階段此一產業正處於發展困難之地步,必須依賴養殖漁業區公共設施整建,以突破各種限制因素,解決遭遇之困難,奠定產業再發展之基礎。經檢討過去發生之缺失,為期養殖漁業區公共設施整建業務得以順利有效之推動,謹提出下列二項建議:

  一、配合農委會研擬中之農業綜合調整方案,研定長程之養殖漁業生產區公共設施整建計畫據以實施。

  二、調整農委會漁業處及台灣省漁業局之員額編制,延進具有水利及土木工程專才之人員,負責辦理養殖漁業生產區公共設施整建有關業務。

 

( 摘自農情半月刊第 193 期 )

飼料營養雜誌第七冊合訂本

1990年第1期至1990年第6期

九○年.第四期 ( 105 ~ 109 )

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