GATT與直接所得支持制度
一、前言
GATT(The General Agreement on Tariffs and Trade)烏拉圭回合談判，已於去(八十二)年十二月十五日達成協議，「農業補貼」問題終於獲得共識，具「經濟、貿易自由化」精神的GATT談判，何以面對「農業補貼」問題時，顯得困難重重，問題本質在於「農業補貼」均係各國為確保糧食安全，維持社會安定的政治和經濟互動下產物，故以「貿易自由化」為前題的協商過程，是不易達成的。然而，各國又因「農業補貼」造成生產過剩，農產品價格下跌，農民所得因而受到不利影響，且導致政府寵大財政負擔，因而改革「農業補貼措施」成為各國農業改革重心，故烏拉圭回合雖達成決議，但「農業補貼」問題會繼續討論及改革是可以理解的。包括美國、歐體在內國家均已對「農業補貼」進行改革，即為一例。由於各國實施農業補貼已有相當時日，從事農業補貼措拖改革(或取消)極為困難，因而以新的補貼制度取代舊有的補貼措施，以達成改革目的，已成為各國改革方向，新的補貼措施，必須具備兩項特點，即使生產及貿易扭曲程度最小及降低政府支出，這種新的補貼制度，稱為「直接所得支持」，其最大特點為它是一種所得支持措施，而非價格支持措施，因而，與生產不直接發生關係，且為所得移轉效率最高的一種方式，由於美國參議員Rudy Boschwitzu及David Boren於一九八五年提出農業攻策改革時，認為所得支持必須與農業生產關係切斷，並稱這種情形為「分離」，農業部門因過去只注重刺激生產之價格支持制度，而忽略提高農家低所得之「所得支持政策」，故在所得支持政策概念尚未建立時，Rudy Boschwitz及David Boren提出以「分離」方式實施「所得支持」與「分離」並不是同義語，只是兩者基本精神相同，即維持(改善)農民低所得的事實。故本文擬參考OECD國家部長們心目中之「所得支持」之作法，與GATT烏拉圭回合直接所得支持協議，三者在概念上加以比較，以利於我國在研擬「直接所得支持制度」時參考。
二、直接所得支持制度之概念
「直接所得支持制度」之概念，其實甚為簡單，它之所以變得複雜(爭論不休)，其根本緣由在於實施直接給付時，附帶了太多條件，而讓其變為複雜。就經濟觀點，直接所得支持係「所得移轉」方式中最具效率的一種方式。如目前貧戶救助即為一例。但若把直接所得支持與產業(如農業)串連在一起，那問題就開始變得複雜，因為農業本身是一種生產事業，只要實施直接所得支持制度，定會影響農業生產，因此，分離式直接所得支持措施無法全然與生產分離，是可理解，但使影響農業生產程度降至最低，成為今後農業補貼措施改革之目標。
在一九八五年美國兩位參議員Rudy Boschwitz與David Boren提出實施直接所得支持制度時，為避免成扭曲農業生產及減少政府支出，故特別強調長期直接所得支持必須與農民種植特定作物之生產切斷，並稱這種情形為「分離」，因此，「分離」並不等於「直接所得支持」，而是實施直接所得支持時附帶的條件。
「分離」的目標，主要係實施直接所得支持時，讓農民生產決策完全中立於政府計畫，換言之，在這種直接所得支持做法下，農民根據市場價格做生產決策及可獲得逐年遞減的「所得支持」。故直接所得支持附帶「分離」的條件及遞減的支持，迫使農民所得呈遞減狀態，對農民而言福利確實受損，然而這只是農業部門福利受損，為使整個社會福利能夠提高，必須在實施直接所得支持時，另外再加上條件，以使社會整體福利能夠提升，這些條件包括：貿易保護措施的取消、每戶所得支持上限、取消農民種植特定作物之規定等等。在尊重市場價格機能的情況下，社會資源使用將會更具效率，非農業部門福利將會提高。提高之程度則取決於「直接所得支持」條件，故直接所得支持「條件」因而被學者廣泛討論，也徒增直接所得支持之複雜性。就經濟觀點，直接所得支持真義是在降低農業生產誘因，並誘導農業資源，移往較高生產力之非農業部門，以促使社會整體資源更有效率使用，進而提升社會整體福利水準。目前各國對「直接所得支持」之條件有不同看法，茲說明如下：
(一)直接所得支持之期間方面
Rudy Boschwitz與David Boren兩人認為「直接所得支持」在長期應呈遞減狀態，且在一定期間(五年)內應降為零。因此，R及D兩氏看法，隱含「直接所得支持」之期間屬長期性質，只是給付金額應呈遞減。
OEOD國家則認為直接所得支持之給付期間，或許需要限制，或許不要，完全要看所得支持「目的」而定，倘若直接所得支持目的係為生產結構調整，則以遞減方式支持較好，因為可建立農民的預期，從而選擇較有利之農業生產活動，但是為環境保護、城鄉發展及災害救助等目的而實施之直接所得支持措施，則具長期性質。依此觀點，直接所得支持之期間長短，取決於直接所得支持之目的，更深一層而言，若為環境保護等目的所實施之直接所得支持，其支持(或給付)程度也不必然要呈遞減情況，這與R及D兩氏觀念有很大差異。(R及D氏均為國會議員，屬政治人物，支持遞減主要目的係想達成減少政府支出目的，亦是差異產生原因。)
(二)直接所得支持之給付形式
直接所得支持之「給付形式」可略分為兩種，即一次付清及分年給付兩種，換言之，給付可預先給，亦可延後給。且給付不一定要用「現金」方式，亦可用租稅減讓、實物給付、或信用貸款等方式。事實上，不管是一次給，還是分年給，在本質上極為接近，因為一次給即是未來給付金額之折現值，唯一不同的是對農業生產之影響，一次給較不會持續影響農業生產，即農業生產扭曲程度較小。R氏及D氏提出之直接所得支持措施，則傾向分年給付，惟其較重視值故要求逐年遞減，其影響農業生產之程度小於每年給付相同的做法。但R氏及D氏除主張逐年以遞減方式給付外，並認為給付金額必須預先公告，供農民從事生產決策參考。但此種做法，與R及D氏自己主張之「分離」觀念相互矛盾，「分離」主要論點係切斷直接所得支持與農業生產之關係，現又想以預先通告方式，影響農民生產決策，存在扭曲農業生產之嫌。
(三)直接所得支持之「給付基礎」
目前OECD國家決定直接所得支持之「給休基礎」時，考慮因素有四：
1. 產量及生產要素計入給付基礎之程度(可完全含入、部份包括或完全不含)。
2. 以價格及生產成本做為給付基礎之程度(可完全包括、部份包括或完成不包括)。
3. 產品或生產因素計入給付基礎之範圍(完全不包括、範圍受限制或所有都包括)。
4. (1)及(2)的參考期間(過去或未來)
給付以產量為基礎之比例愈小，則產量受市場機能影響部份會較大。事實上，倘若所有給付均對第一個生產單位(第一公頃、第一頭牛)給付，則此種給付並不會影響生產，因為不會改變後面生產單位之邊際條件。
R氏及D氏對直接所得支持措施之給付基礎，強調重點為直接所得支持應根據過去的「基礎」和「平均產量」。換言之，R及D兩氏所依據的給付基礎係「過去平均產量」，至於依據程度則未做說明，其強調觀念係給付不可與當期生產有關。而GATT秘書長Arthur Dunkel於一九九一年十二月提出最終協議草案時，其直接所得支持之「基礎」與R及D兩氏有些差異，且較為嚴謹，Dunkel認為給付基礎不得與「基礎年」之後任何一年之生產量、價格及生產要素使用量有關。Dunkel以「基礎年」方式定義「過去」遠較R及D兩氏明確。
就純經濟觀點而言，給付只要和產量(不管是過去、現在或未來)有關，均會造成生產上的扭曲，只是根據過去產量，扭曲程度較小，因而R及D兩氏及Dunkel在觀念上傾向扭曲程度較小之直接所得支持措施。就這點上，R及D兩氏已對Decupling做些程度上修正，已很明顯。
(四)接受直接所得支持之資格
接受直接所得支持之資格是特定的，與資格不受限制之一般市場價格支持政策不同，對於給付資格一般有四個認定準則。
1. 根據「身份」，如利用政府統計或為租稅目的而定義之「農民」，亦或只有農業農民才有資格。
2. 根據所得水準，如參考其他農民、經濟中族群或前期天然災害引起所得的變動等有關之所得水準，以決定接受直接所得支持之資格。
3. 根據地理位置，如在特定地區之農民，才可接受直接所得支持。
4. 根據履行一定條件之要求，如符合資源保育目的、粗放式生產方式或農業生產資源之退出等條件。
除依據上述準則，尋找接受直接所得支持資格外，接受直接所得支持之資格可參考現在或以前期間來訂定，但並不一定要參考特定產品。事實上，實施直接所得支持時，給付資格之認定最為困難，因為什麼才是「農民」，就很難定義。OECD國家農民人口中，亦和我國相同有很大部份都是兼業農民，這些農民就業橫跨農業部門與非農業部門，且農家所得主要所得主要來源以農業以外收入為主，故即使在同一國家或地方(區)，或商品部門中，農業就業人口之所得水準產生很大差異。有很多例子證明，農家農業所得雖不高，但財富確很可觀，因此，根據農家所得來決定接受直接所得支持之資格時，仍困難重重。當然，給付資格訂得愈明確，政府心目中想給付之農民被包括之機會愈高，但仍有部份風險存在，如農民間之差異性許多原本被排除在給付資格外之農民亦可能重新取得資格，但若同時用多個準則，則這種風險或許會降低。R氏及D氏提出之直接所得支持，對於給付資格限制如下：
1. 高生產地區不可獲得補貼。
2. 為迴避每年領取最高支持額度之限制，而新設之農戶，無法獲得補貼。
3. 新開墾農地之農民亦不符給付資格。
可知R及D兩氏討論的是「農戶」而非「農民」，不管是「農戶」或「農民」定義仍有複雜。解決此問題，或許規定農民需報稅，從報稅所得資料中，重新定義「農民」似乎是較可行明確。
(五)直接所得支持之給付條件
為了補助資格，直接所得支持可以(或不可以)要求資格使用履行特定條件，這些條件通常有三點：
1. 資源(土地、勞動、畜產或其他特定要素)需短暫或永久從目前農業生產中移出。但對於移出資源之使用可不加以限制，對新移出之資源轉為非農業用途，則亦可給予給付。
2. 限制部份或全部資源短暫或長久離開目前農業生產，且需用在不同的農業生產活動，如我國稻田轉作。
3. 生產方法改變，如粗放式生產方法或有利環保之生產方法，但必須透過管理契約系統。
儘管如此，EC部長們認為直接所得支持必須在上述(1)沒有新農業生產活動發生；(2)從某一商品群生產移至另一商品群生產(如從稻米移至大麥，牛乳多至牛肉)；(3)保持農業生產但不可鼓勵產品增產的情況下，才可給予直接所得支持。但在R及D兩氏看法中，並未對農業資源移出給予限制，但強調保育計畫仍需維持，但並非直接所得支持之條件。
(六)給付金額之控制
為避免直接所得支持成為生產者價格支持的後門，進而阻礙共同農業政策改革所造成之風險，對於給付價格、給付條件及支持期間必須清楚認定與管理，特別是對於一些準則上的定義及須清楚認定與管理，特別是對於一些準則上的定義必須清楚，這些工作無疑的極為複雜與花錢。但在OECD國家已有不同程度及形式的直接所得支持情況下，利用其做為未來直接所得支持的基礎，加上有助於實施直接所得支持之資訊，如所得、農民的生產行為、社會安全及可提供豐富所得資訊的租稅系統和既存的農業統計資料。但這些資訊必須成立計畫，且需詳細規劃與設計，總括而言，直接所得支持的預算是有限的，故給付控制是有必要的。理論上而言，直接所得支持較易控制，不若價格支持政策易受國際價格變動影響，政府不易掌握預算，這亦是OECD國家部長們偏愛直接所得支持政策原因之一。
三、GATT烏拉圭農業協議允許實施之直接給付
GATT烏拉圭協議之基礎為達成長期目標，即於認可期間內，對世界農產貿易造成限制或扭曲措拖加以修正或廢除，並大幅削減農業支持及貿易保護。
因此，在市場進口量、境內支持、出口競爭等方面達成一定之承諾，其中「直接給付措施」係包含在「境內支持」規定章節中，對農業生產有利之支持措施，必須做減讓承諾，並以一九八六至一九八八年之境內支持水準為削減基礎，其計算方法係利用總體支持水準，根據Article 6，第四條(a)款規定，政府有些措施可不必列入AMS計算範圍中，並不需做減讓承諾，即：
1.對特定產品之境內支持不超過該項產品產值5％(開發中國家10％(b)款)。
2. 對非特定產品之境內支持不超過農業生產總產值5％(開發中國家10％(b)款)。
第5條(a)及(b)款規定直接給付可有條件的不列入減讓承諾，即可不計入AMS中，這些條件為：
1. 直接給付係根據固定面積與平均產量。
2. 直接給付等於(或少於)基本產出之85％。
3. 畜牧產品直接給付必須根據固定頭數。
從(1)~(3)條件中，發現直接給付之基礎(面積或頭數)必須固定且不能超過產出85％，其精神在於當直接給付以固定面積或頭數為基礎且小於產出85％時，直持給付不隨產量或價格變化而變化，即不影響農民生產決策，農民仍依價格等於邊際成本決定產出水準，市場價格幾得以發揮，因而達成不扭曲生產及貿易之自由化精神。
根據計協議附錄2(ANNEX 2)對於可不列入減承諾之直接給付之型式列出明確準則，這些準則包括兩部分，即基本準則與特定準則。
(一)基本準則
根據附錄2第1項說明，可不列入減讓之境內支持措施，必須沒有或具最小貿易扭曲及生產效果，基本準則如下：
1. 境內支持(包括直接給付)經費需透過政府預算支應，不包括從消費者手中之移轉。
2. 境內支持(包括直接給付)不可對生產者提供價格支持效果。
(二)特定準則
根據附錄2不管是既存或新形式之直接給付除需滿足附錄6至13項規定外，尚須滿足第6項(2)至(4)點規定及上述基本準則，其中，6至13項規定說明如下：
1. 第6項，分離式所得支持
(1)接受「分離式所得支持」之資格必須明確定義，如所得、生產者或地主、使用之要素或生產水準及固定之基礎給付期間。
(2)每年給付金額不可與基礎年後任一年之生產量(或家畜禽頭數)有關，或以基礎年後任一年之生產量(或家畜禽頭數)為給付基礎。
(3)每年給付金額不可與基礎年後任一年之價格(國內或國際)有關，或以基礎年後任一年之價格為給付基礎。
(4)給付金額不可與基礎年後任一年僱用之生產要素有關，或以其為給付基礎。
(5)不可要求接受分離式所得支持之農民必須生產。
2. 第7項，政府財政負擔之所得保險與所得安全計畫
(1)接受此項給付之資格係依據所得損失額，且只考慮未自農業部分，即農業所得超過毛額所得或等量淨所得百分之三十，且以過去三年平均為基礎(或過去五年去除最高及最低兩年後，三年平均)。
(2)給付金額以補償所得損失百分之七十為限。
(3)給付金額僅與所得有關，不可與生產(包括畜禽頭數)、價格(國內或國際)或要素雇用量發生關聯。
(4)生產者接受此項所得給付與作物保險(不包括天然災害救助)之和，不得超過其所得損失額。
3. 第8項，天然災害救濟(包括作物保險計畫)
(1)經政府認定為已經發生(正發生)天然災害(包括瘟疫蔓延、蟲害、核子意外、戰爭等)始成為領受直接給付之資格，且損失必須超過平均產量(三年或五年去除最高及最低兩年後，三年平均)百分之三十以上。
(2)災害給付額必須根據所得、畜禽、土地及生產要素等由於天然災害所引起之損失而定。
(3)災害給付以補償損失標的的重置成本為限。
(4)災害發生期間之給付額不得超過目前或未來之損失額。
(5)農民接受此項給付與第7項給付之和不得超過損失總額。
4. 第9項，結構調整補助透過生產者退休計畫
(1)此項給付之對象為目前從事農業生產而願退休之農民或移轉至非農業部門工作之農民。
(2)接受退休給付之農民，以永久離開離業生產為條件。
5. 第10項，結構調整補助，透過資源退休計畫
(1)此項給付之對象為土地或其他資源(包括畜禽)之退出農業生產活動。
(2)土地退休給付，最少需3年不從事農業生產，畜禽則需有限度之屠宰處理。
(3)領取退休給付之農地或其他資源不得做其他農業用途使用。
(4)退休給付不可與生產量或價格(國內或國際)發生關聯。
6. 第11項，結構調整補助，透過投資補助
(1)此項給付資格係針對改善不具利益之生產結構而設，並提供資金上之融通或實際重建為主。
(2)給付金額不可與生產量(或畜禽頭數)發生關係。
(3)給付金額不可與基礎年後任一年之價格(國內或國際)發生關聯。
(4)給付必須以實際投資所需時間為限制。
(5)給付不得設計需生產特定農產品。
(6)依生產結構不具生產利益部分。給付有其限額。
7. 第12項，環境計畫給付
(1)此項給付以政府環境或保育計畫為給付資格，並包括以限制生產方式或投入為條件之計畫。
(2)給付金額以保育計畫之額外成本或農民所得損失為限額。
8. 第13項，區域性補助計畫之給付
(1)給付資格以不具生產利益之地區為主
(2)給付金額，不得與基礎年後之生產量(包括畜禽頭數)有關。
(3)給付金額，不得與基礎年後之價格(國內或國際)發生關聯。
(4)給付以在有給付資格地區之農民為對象，但通常在該地區之所有農民均具資格。
(5)此項給付與生產因素發生關聯，故以累退方式給付。
(6)給付以規定地區從事農業生產所得損失或額外成本為限。
從以上GATT烏拉圭協議允許之直接給付措施得知，直接給付措施除維持農民所得外，農業結構調整(如退休給付、投資補助)環境保育或區域發展等目的，均適用直接給付措施，且不需列入AMS中。整體而言，此項直接給付已較Rudy Boschwitz及David Boren完全與生產分離之直接給付觀念，在做法上較可行，且與OECD國家部長們心目中之直接給付觀念甚為接近，其主要特徵為：
1. 直接給付與基礎年後任一年之農業生產量無關(但資源退休給付除外)。
2. 直接給付與基礎年後任一年之價格(國內或國際)不發生關聯。
3. 基礎年以一九八六至一九八八年為基準。
四、結論
(一)「直接所得支持制度」基本精神有三：即減少政府支出、減少生產與貿易扭曲程度及達成生產結構調整目的。
(二)實施「直接所得支持制度」亦可因生產結構調整目的而附加限制資源使用條件，包括「所得支持期間」、「給付基礎」、「接受給付資格」、「資源使用之限制條件」及「給付金額之控制」等等。這些限制或條件主要目的係為達成農業生產結構調整目的而設，因此，當各國實施「直接所得支持」時，作法上會因不同生產結構調整目的而產生差異，但以「直接所得支持」取代舊式「農業補貼」則較易為各國接受。
(三)依GATT烏拉圭協議，我國研擬「直接所得支持制度」時，可採下列方向進行規劃：
1. 對於維持糧食安全或較具競爭力之產業，應規劃實施直接所得支持措施以取代目前易扭曲農業生產之保證價格收購制度及各項生產因素補貼(如農、漁業用油、用電補貼等)。
2. 為鼓勵不具生產意願之農民離農，應規劃農民退休計畫，以降低農業就業人口。
3. 為解決農業生產過剩問題，應規劃資源(土地或畜禽)退休計畫。
4. 為維護國內農業生產環境，以達成資源保育目的，應規劃環境保育計畫。
飼料營養雜誌(p.84∼93)─李木青(農委會)、九四年第四期