台湾农业发展方向与策略

一、当前台湾农业情势

        近年国内政经社会错综复杂的变革，真可用一句常用成语一「日新月异」来形容，而迈向21世纪的台湾农业也正处在一个关键性的转型期，要从一个开发中国家的农业型态脱胎换骨到一个经济进步国家的农业型态，当然与农业外在的大环境息息相关，因此在进入「台湾农业发展方向与策略」主题之前，先对国内外农业情势最新发展作一简要说明。

        (一)国内政经社会变革的影响：

        在五年前，我国国民每人GNP还徘徊在3,000美元水准，到去年已激增到8,815美元，展望六年国建计画结束的1996年，将可提高到14,000美元。再从我国存放於国外的外汇准备看，今年已突破800亿美元大关，居全球之冠，多属民间所拥有。同时由於我国所得税赋较欧美为低，国民可支配所得无形提高很多，因此实际上我国已迈入一个经济富裕的社会，国人所追求的物质生活已不再限於是温饱而已，而是寻求一些新的事物。事实上，从食物方面可为例证，近年我们国民每人每日所摄取热量高达3,000卡，这和我们相同体型的日本人近年均维持在2,600卡热量相比照，显然我们国民是吃得太多了，但近年国人消费习性已在快速转变，追求高品质、精美包装及健康食品取代饱食的传统观念，因此可预期未来农产品需求总量可能不增反减，但个别农产品的需求则视其精致性与营养安全性而增减，所以今後我们农业生产的策略唯有配合这种消费趋势而制订，才有发展的空间，事实上这种改变更提供我国农业升级一个良好的契机。

        随着经济发展渐入成熟期，社会的价值观也发生重大改变，过去为满足物质生活需求，一味追求经济成长而完全忽视生态环境与国际观瞻，到了1990年代已是「衣食足而後知荣辱」的时代，因此生活素质的提升已非单纯的物质生活改善，还应注重环保、育乐、安全等精神生活，因此未来农业的社会价值并非单纯取决於农业经营本身的盈亏，而必须同时计量国土保安环境绿美化、国民身心调剂与社会安定等社会利益，与造成农业公害等各种社会损失，这种农业对社会的贡献与为害，关系到未来农业在国家社会中的定位，所以未来农业调整策略势必注意到对社会利益的充分发挥与造成社会损害的尽量减少。

        去年气象预报中南部将长期乾旱，嘉南地区一期稻作无法分配到灌溉水，必须强制休耕，结果因实际雨量较预期为多，部分农民冒险种植稻作，这已暴露了农业经营上一个重要问题，未来全国有限的水土人力能源及其他资源，在随着政治民主改革的脚步加快，社会各分子与各产业的目标意识已表现更多元化的趋势，因此农业经营策略在资源供应非绝对稳定与社会整体利益通盘考量的情势下，也势必要像现代化的摩天大楼一样，在结构上应保持相当的弹性。

        (二)世界潮流的冲击：

        时代潮流的动向，也将改变农业与其相关产业的经营策略，例如在农业生产上，近半世纪风行大量使用农业药剂与化学肥料的化学农业，结果已对环境品质造成相当程度的负面影响，因此过去被视为落後国家采行的有机农业，已重新受到先进国家的重视。同时随着文明进步，社会中老年人口增加、职业妇女人数增加、外食人数增加、受过良好教育人数增加、以及小家庭与单亲家庭数目增加，如何掌握这时代潮流的动向使农业跟得上时代，实为调整农业策略的一个重要课题。  

        另一影响我国农业更深远的世界性潮流便是经贸自由化与国际化，随着世界和平与自由民主的浪潮，扩大国际间商品贸易与经济合作，以促进世界资源的有效利用，提高人类生活水准与社会福祉的要求日增，我国作为一个世界经贸大国，自然不能长期自我放逐於国际舞台之外。以最近我国要积极争取加入的GATT(The General Agreement on Tariffs and Trade)国际组织为例，目前全球已有103个国家加入，其会员国间的贸易额已超过全球贸易额的90％以上，然而参加一个国际组织是权利与义务并行的，我们想加入GATT，势必对贸易保护措施作出重大让步，更在各种产业中受冲击最大的可能便是农业，单以一项关税减让为例证，目前所有经济进步国家都位处温带，因此他们对於各项热带农产品都采低於10％的低关税来向绝大多数位处热带亚热带的经济落後国家示好，对其本国农业影响轻微，而反观我国，和多数天然资源丰富的落後国家一样处在低纬度，生产同类产品，一旦被迫采取同样降税措施，其伤害程度极大。但从另一角度看，我国如果能善用我们是唯一科技发达的低纬度国家的优势，未必不是塞翁失马，这也正是我国农业策略应予灵活运用之处。

        (三)海峡两岸关系互动的发展

        最後提到一个政治敏感而经济热门的话题，便是海峡两岸关系互动对我们农业的影响。在大众传染媒体经常报导水产、瓜子、香菇、金针、甚至槟榔等五花八门的大陆农产品走私的新闻後，造成社会许多人士的错觉，认为对大陆的农产贸易与农业交流都是单向的，负面居多的。但事实上台湾与大陆之间无论经贸与农业都存在相当程度的互补与互助关系。去年台湾与大陆间经香港的转口贸易便高达58亿美元，其中输出46亿7千万美元，输入11亿3千万美元，对双方经济繁荣都有相当项献，在世界经济一片不景气声中能欣欣向荣，不能不归功於双方谋求关系改善的成果，虽然对农业贸易而言，我们是严重的逆差，因为输入的前三项中，或是因成本高而逐渐萎缩的农产品如瓜子、金针与渔源枯竭的近海鱼类，正可满足消费大众的需求，而台湾想积极发展成热带农业高科技中心，许多种原与技术都有赖双方合作。

二、1990年代台湾农政的基本方向

        (一)六年国建的四个政策目标

        农业是国家整体经济体系的一环，因此在探讨农政基本方向之前，必先了解整个经济政策的方向，我国经济政策方向根据从1991年开始到1996年为止的「国家建设六年计画」，订有四个政策目标：

        1. 提高国民所得─ ─

        加强推动重大公共建设，带动国内需求继续扩张，并增强生产潜力，希望国民每人GNP在1996年计画终止年能提升到14,000美元水准。

        2. 厚植产业潜力─ ─

        对产业发展所需生产资源与设施，作有效规划与建设，以强化各种产茉的发展潜力并促进产业升级。

        3. 执行区域建设─ ─

        加速推动发展缓慢地区的各项建设，促进各区域发挥最大潜力，降低人口移向都市的诱因。

        4. 提升生活品质─ ─

        在产业区位的周边地带规划建设十八个生活圈，充实必要设施，同时做好环境保护与生态保育工作。

        (二)迈向21世纪农政的基本方向

        配合上述六年国建国家总体经济的四个政策目标，我们农业部门也应策订四个基本目标与方向：

        1. 提升专业农家所得达到一般劳动家庭所得水准─ ─

        根据台湾省主计处调查　目前农家所得仅及一般劳动家庭所得的八成左右，今後透过加强对专业农民的各种辅导，配合六年农业综合调整方案与台湾省地区农业发展方案，预期在1996年能提升专业农民家庭收入达到一般劳动家庭收入水准，使农业和其他产样一样具有吸引力。

        2. 农业生产企业化─ ─

        配合地区农业特性，善加利用我国较其他先进国家有利的低纬度地理位置，建设台湾成为世界热带、亚热带农业高科技研发中心，进而透过我们完善的农民组织，将这些新科技推广到农家，使台湾农家在现代化经营理念下应用高科技生产价值高品质的农特产品。

        3. 农民生活现代化─ ─

        配合六年国建相关部门均衡城乡发展各项社会福利与公共建设措施，整体规划建设具有乡土文化的现代化农庄，使农民生活在安和乐利的富裕社会中。

        4. 农村生态自然化─ ─

        配合相关法令制度的建立加强农村自然生态保育，防治农业公害，维护农村自然景观与文化资源，以促进多角化农业经营，使农业不仅提供国民提高物质生活的精致农产品，也能提供调剂精神生活的良好场所与环境。

三、追求适度平衡成长的农业调整策略

        追求适度平衡成长应该是先进国家经济政策的共同理想，在社会多元价值的调和下，要追求物质富裕，也要追求非物质富裕，迈向21世纪的台湾农业也是要在农业生产、农民生活、农村生态三方面适度平衡发展的原则下采取各种策略与措施，谨就个人浅见，提出迈向21世纪台湾农业调整策略就教於各位。

学者专家：

        (一)推行调和资源利用与生态平衡的永续农业─ ─

        永续农业(Sustainable Agriculture)最初导源於使用有机肥料与生物防治以维持地力消除化学药剂污染的有机农业，这是农业经营从纯生产技术观点的理念，但是农业是一种产业，一种经济事业，不是一种 重社会利益的公益事业，它的长期存在必需在符合经济利益的前提下才能实现，因此永续农业是兼顾经济利益与社会利益的农业，是调和资源利用与生态平衡的农业，是重「质」也重「量」的农业，针对台湾农业环境特性，我们将从以下几方面着手：

        1. 建立各地区符合规模经济(以水利灌区为单位)与有效使用水土资源的水旱田经营模式，以发展理想的土地利用型农业。

        2. 加强遗传工程等高科技的研发应用，整合具有发展潜力的产业，推动农业自动化，以发展能控制公害节约资源的现代化农业。

        3. 实施地区农业整体规划，推行农牧复合经营，以有效利用农牧废弃资源增进地力与减少环境污染。

        4. 建全农业资讯系统，使农业经营者充分掌握科技发展、气象变化、市场动态等资讯，作资源利用最佳决策。

        (二)辅导核心农民企业化经营─ ─

        在迈向21世纪的世界中，小农制先进国家，都在积极制订政策以调整其农业经营结构，但为发挥施政效果，辅导奖励对象并非全体农民。以德国为例，推广教育训练计画或管理经营的辅导都以专业农为主要对象。在日本则以核心农家为重心，促进农地集团化为原则，在其今年六月发布之迈向21世纪日本农业改革方向的新农业政策中，强调改革重心是将稻作生产的80％在公元2000年集中於15万个大农与2万个共同经营体，这样生产成本将可降低到目前的50~60％，并使其全年农业所得达到其他产业相同的所得水准(2亿~2亿5千万日圆)。我们的农业政策也应将辅导重心集中在真正有志从事农业的核心农民上，对象仅包括有团队合作精神的专业农和部分以农业为主的兼业农，促成小农变大农的理想，具体作法简述如下：

        1. 按地区农业特性实施农地利用综合规划，划定地理同质的农业生产区段，辅导区段内核心农民组成共同经营班队，奖励其从事现代化产销设施的共同投资与发展共同经营事业，使小农变大农。

        2. 加强各级农会与农业合作社的水平与垂直整合，使其成为国产农产品运销连锁企业，发挥农业合作组织的运销职能。

        3. 推行契作农业(Contract Farming)，发挥产制销作业的分工合作，以稳定农业生产。

        4. 制订非核心农民辅导政策，修改农业相关法规以利加速推行小地主大佃农农业经营制度。

        (三)加强扩大经济活动领域的多元化农业经营─ ─

        在这都市人口激增、日常生活繁忙紧张的社会，国人所殷切需要的便是调剂身心，享受一下田园之乐，亲近一下大自然，因此农业经营不能局限在提供国人物资生活所需的初级农业，而要积极扩大到提供休闲健身活动与乡土文化教育等服务的三级产业领域。同时近年由於台湾近海渔源枯竭，已不适合大量渔捞，林业也由经济事业转变为生态环境保育及国土保安为重的公益事业，因此林渔业朝向提供国人休闲服务的领域发展也正是林渔业经营的第二春，并成为一种永续的经济事业，所以加强农业多元化经营，使其跨出初级产业的 篱，将是迈向21世纪台湾农业经营的新方向，我们正朝以下几方面在努力：

        1. 发展观光农园，结合不同的产业(如观光果园、观光花园、民俗技艺)规划开辟产业观光带，让国人体验多方面的田园乐趣。

        2. 整体规划休闲农业区、发展休闲农业，以活用农村自然景观与农村文物。

        3. 增辟设备完善的森林游乐区与具有教育功能的植物园，以改变林业经营型态。

        4. 建设现代化养殖鱼瘟垂钓场、海钓场与海洋公园，以发展休闲渔业。

        (四)建设生产、生活、生态结合的富丽农村─ ─

        经济成长太快，我们的社会缺少和富裕的物资生活相当的社会规则，因此无论都市与乡村都显得杂乱无章，如何由一个暴发户形象的社会转变成一个富而好礼讲理守法的文明进步社会，实在是今日有识之士所共同忧心忡忡的问题，因此迈向21世纪的台湾农政要务之一便是如何建设我们的农村成为一方面具有优良民族文化要素与乡土特色，另一方面又能提供现代城市生活方便舒适的地方，所以我们提出地区农业发展方案来实施富丽农村的理想，希望我们21世纪的农村新貌是拥有企业化经营的生产事业，现代化的物质生活条件以及优美自然的生态环境，我们所采取的措施简述如下：

        1. 依据地区农业特性选择适合当地的土地利用型农业或现代化设施农业从事企业化经营，同时配合地方传统文化，发展地方产业如农村手工艺、乡土料理、农产加工业等以增加农村就业机会，繁荣农村经济。

        2. 实施周详的农村建设综合规划与公共投资，以建设成设施完善与平衡发展的农渔山村。

        3. 维护及保存具有地方特色的农村文物与自然生态并加强环境绿化美化，发展景观产业，以突显不同地区农村的风格。

        4. 加强农民福利措施，诸如农业灾害救助、农村医疗保健与农业低利贷款、公害防治等以安定农村生活。

        (五)扮演环境保护的中流砥柱─ ─

        台湾地狭人稠，快速经济成长固然带给社会大量财富，但也给社会带来空气污染、水污染、噪音污染等种种灾害，因此在1980年代大多数人民还是支持经济成长，到1990年代大多数人已渐重视环境品质的问题。农业是自然环境的守护者，但在过去一段时间由於过度追求经济效益而忽视环境影响，以致部份农业活动也已造成环境污染或变劣，例如畜牧废水的不当排放；坡地超限利用及滥垦造成水土流失；养殖鱼瘟大量抽取地下水加速沿海地区严重下陷；农田大量使用化学肥料与农药造成地力衰退与劣变。这种农业经营型态不但降低农业生产力，也增加难以估计的社会成本。因此今後的农业必须朝永续发展的方向来推动，亦即在继续提升农业产值及农产品质之外，兼顾发挥环境保护的功能，其具体做法包括下列的农业措施：

        1. 加强维护森林资源，以发挥国土保安、涵养水源、调节气候、美化环境以及提供国民育乐等各种功能。

        2. 加强台湾特有生物、珍贵老树、近海渔业资源之保育，以维护自然生态环境。

        3. 加强山坡地保育与管理，发挥治山防洪功能，减少水土资源流失，以减轻天然灾害损失。

        4. 建立农业污染预测制度，调整养猪政策，以降低畜牧废水污染，加强农业公害防治。    

        5. 加强蔬菜、水果等农产品农药残留管制，以提高食物安全。

        6. 奖励生产条件差的农田实施集团农地造林，以绿化环境、净化空气。

        7. 规划养殖渔业生产区，调整养殖渔业发展以防止沿海地区地层下陷。

        (六)建立具有世界观的台湾农业─ ─

        在这经贸自由化国际化热络的时代，我们谈农业政策还局限在这三万六千平方公里的小岛，实在是会被人耻笑为井底蛙，所以我们农业的生产基地已不应再局限在台湾，而应该延伸到海外，我们的农业政策也应该具有全球性观点。事实上，早在我们农技团援助亚、非及中南美洲时我们已开启了农业的国际面。多年来，我们不但不断输出台湾经验的农业科技与人才，协助许多热带地区开发中国家发展农业，也从国外进口许多农产品，这对提升我国际地位及国民生活水准有莫大贡献。今後我们除应继续加强国际农业科技交流与经贸合作之外，还应将其范围扩及中国大陆，因为双方在语言习俗上都相同， 是经济发展程度不同，而这也正好给双方提供了互补互利的合作最佳环境。因此，我们应配合阶段性的大陆政策，推动两岸的农业交流与合作，以谋求两岸农民的最大福祉。为建立具有世界观的台湾农业，本人认为今後的农业政策应包括下列措施：

        1. 积极谋求与资源丰富国家合作投资生产，建立种苗、饲料、渔产、林产等海外生产基地。

        2. 加强海峡两岸互补产品的交流与农业产销资讯的互助合作，以谋求经济上的共荣。

        3. 加强产品跨国间的垂直分工，使产品在地区分工下作最有利的配合生产，提高产品竞争力。

        4. 加强农业科技的交流与农产品援外，使受惠者喜爱台湾的产品与技术而无形扩大市场。

        5. 整合农业试验场所，积极发展台湾成为世界热带与亚热带农业科技研发中心，提高我国在国际社会地位。

四、因应新情势的产业调适

        (一)稻米─ ─

        和日本、韩国一样，稻米也是我国文化之根，社会安定的基础，因此必须坚持稻米的完全自给自足政策。但为维持国人消费食米的习惯，应积极发展具有特色的良质米并推行集团栽培，同时加强米食推广。

        (二)杂粮─ ─

        对於适合大农生产的玉米、高粱、大豆等杂粮，除大部份依赖进口外，宜配合水稻轮作奖励集团栽培，以稳定农民收益。对於具有地域特性的杂粮如落花生、红豆、意苡、荞麦、小米等农产，仍应加强辅导开发新品种、新技术与多用途加工。

        (三)果树─ ─

        未来果树生产将面临贸易自由化的强大压力，以及国人对食品安全的重视与劳力不足问题，因此谋求高品质化，往国内外高级果品消费市场发展为上策，积极奖励投资产销自动化设施、果树矮化与改进病 害防治技术，以及开发质优、具有地方特性、以及不同产期的果树品种。

        (四)蔬菜─ ─

        我国国民喜爱新鲜度高、多样化的蔬菜，因此贸易自由化对这种体积庞大、易腐性高、不耐长途运输的农产冲击不会太大，所以设法稳定蔬菜产销、维持安全的自给水准应为农政上重要策略，具体作法应加强建立蔬菜生产专业区，并奖励现代化产销设施的投资，严格执行农药管理与农药残留检定，以确保国内市场。

        (五)花卉苗木─ ─

        对於提升国民生活素质，而且需要高科技的花卉苗木事业，近年已培育颇多的专业技术人才，若能妥善整体规划辅导，应属农业部门中的朝阳产业，因此在策略上宜积极辅导集团生产，甚至设置花卉生产园区，以有效推动花卉苗木事业的企业化与高科技化，并建立类似荷兰的现代化花卉拍卖市场以拓展外销。

        (六)特用作物─ ─

        以甘蔗、菸草与茶为主的特用作物，其中甘蔗与菸草未来受贸易自由化影响，势必采行减产政策，唯有茶园走高品质深具地方特有风味路线，国内拥有广大消费者，不过由於高山茶区对水土保持与生态保育不利，因此策略上不宜鼓励扩大茶园面积，但应善加利用现有茶园景观，加强产业观光功能，扩大茶园对社会之贡献。

        (七)养猪─ ─

        从企业经营绩效看，台湾农业中企业化经营最成功的生产事业当推养猪事业，但也是农业中制造社会公害大的生产事业，未来基於降低环境污染的社会成本，因此宜采行的策略为配合国内需求作适度减产与管制养猪场新设，以及奖助养猪场投资污染处理技术(包括有机肥料制造)之开发。

        (八)家禽─ ─

        在先进国家，低热量的家禽肉(White meat)消费量呈现明显上升趋势，而且我国养鸡养鸭事业都正迈向企业化，因此在维持国内家禽肉自给自足的基本方向下，策略上宜采温和增产手段，在经营管理方面则宜加强自动化经营、扩大规模与集中饲养。

        (九)养牛─ ─

        随着国民所得提高，国人对鲜乳消费逐年显着增加，但国内乳牛饲养受限於冬季乳生产过剩的瓶颈，因此酪农事业发展策略宜谋求冬季乳产销平衡技术的开发，与配合国内快速成长的鲜乳消费，逐年作适度增加乳牛饲养头数。至於肉牛事业，虽然牛肉消费将不断增加，但预期贸易自由化牛肉开放进口，以纯粹肉牛品种饲养将无法抵挡美澳等进口牛肉的竞争，因此仅能随酪农事业发展所淘汰之泌乳牛与产生的乳牛仔公牛肥育作为发展策略。

        (十)养殖─ ─

        因受滨海工业区的大量开发与地下水的管制，再加上开发中国家养殖渔业的快速发展，未来养殖渔业的策略应为减少养殖面积，建立养殖专业区，以及提高养殖鱼类品质，同时提供国人休闲娱乐的钓鱼鱼瘟，也为养殖事业开创一条新的途径。

        (十一)渔捞─ ─

        因受世界各滨海国家200里经济海域限制，渔船船员缺乏问题，以及西部海域鱼源枯竭等因素影响，近年海洋渔业也亮起红灯，但我们是地少人多的海岛型经济国家，发展海洋渔业应为不变的政策，今後发展策略宜善用我们优势的资金、技术，加强国际渔业合作，发展栽培渔业，以及开拓东部海域的近海渔业等手段，以达到增产目的，同时积极发展海钓事业，为国人提供休闲服务，使海洋渔业跨入三级产业领域。

        (十二)林业─ ─

        台湾山势陡峻，又多台风暴雨，加以近年国民生活富裕，重视休闲旅游活动，因此森林对国土保安、涵养水源以及健身游乐的功能远大於生产木材的经济价值，过去滥垦滥伐造成今日政策性全面禁伐，但现代化林业经营策略应循保育、合理利用及有计画造林等途径以维持森林资源生态的平衡，不能滥垦伐，但也不宜全面禁伐，因此未来林业经营策略宜一方面集约经营人工造林以维持林业的永续经营，一方面赴海外寻求木材生产国家合作开发森林资源以稳定国内用材来源，同时加强规划投资森林游乐，以扩大林业经营的领域与对社会的贡献。

五、结语

        诺贝尔经济学奖得主舒兹博士(Dr.Theodore W. Schultz)研究世界各国农业发展的心得，认为农业前途唯一的决定因素还是「人的能力」。回顾近半世纪台湾农业的演进，从二次大战残破的瓦砾堆中台湾经济得以复兴、茁壮、繁荣、农业在每一不同时期扮演了不同重要角色。先是自己辛苦的站起来，支持这地狭人稠的台湾地区国计民生。随着连续五次的四年经建计画，农业更扮演我国经济上 姆的功能，除了提供民生所需，要努力赚外汇，扶植工商业成长。近二十年来台湾农业成长虽然缓慢下来，但本人深信吕尧基博士的一句话「农业成长是跳跃前进的」，对於迈向21世纪的台湾农业前景，本人仍深感乐观，因为我们为农业跳跃蓄势待发已多年了，所要配合的就是创新的调整策略来推动。希望在21世纪里，我们能展现台湾农业的新貌─ ─农业生产企业化、农民生活现代化与农村生态自然化，使台湾农业在扩大领域与转型之後，永续发展。(转载自农情专讯)

饲料营养杂志(p.19~30)─孙明贤．九三年第九期